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《湖北省農業水價綜合改革實施方案》政策解讀

來源:湖北日報 時間:2016年10月26日

2016年8月,湖北省人民政府辦公廳印發了《湖北省農業水價綜合改革實施方案》(鄂政辦〔2016〕60號,以下簡稱《實施方案》),對我省今后一個時期農業水價綜合改革工作做出全面部署。方案的出臺與實施,對全省農業經濟發展,對農村脫貧致富和小康社會建設必將產生重大影響。省水利廳作為全省農業水價綜合改革方案實施的責任單位,有必要有義務對《實施方案》進行全面細致的解讀,推進這一重要涉農政策在全省的全面貫徹和順利實施。

《實施方案》出臺的背景

我省屬于水資源豐富地區,但時空分布不均,干旱缺水情況時有發生,供需矛盾突出。隨著湖北省委十屆七次全會提出的建設“富強湖北、創新湖北、法治湖北、文明湖北、幸福湖北”,以及精準扶貧、精準脫貧和小康社會等發展戰略的實施,對水資源的優化配置和保障需求越來越高。為保障水資源對社會經濟發展的支撐,農業水價綜合改革勢在必行,主要原因在于:

隨著社會經濟的發展,生產、生活、生態對水資源的需求要求明顯提升,保證必要的生態基流已成為水資源管理制度的硬性約束。湖北省可供農業用水的蓄水容量明顯不足,據測算,新增一立方米容量要花40元左右并且呈上升趨勢,加上可建蓄水(水庫)工程的地方越來越少,靠此來維系,成本越來越高。與此同時,由于水資源的可再生性,使得用水戶對水的商品屬性認識不足,以至于現行的農業水價普遍偏低,部分地區甚至取消了農業水費,不能有效反映水資源稀缺程度和供水成本,價格杠桿對促進節水的作用未得到有效發揮。這不僅造成農業用水方式粗放,農民節約用水的意識不強,給水資源的優化配置帶來障礙,而且水費難以維持農田水利設施的正常運行維護,對水管單位的自身發展和水利工程的良性運行造成影響。

節水可減少水環境污染。據一般認識,使一立方米污染水體達到自身生命活力需20立方米左右清潔水稀釋,節水對于維護良好水環境作用顯著。通過農業水價綜合改革,利用經濟杠桿促進節水,可為保持良好的水環境創造有利條件。

當前,我省農業用水粗放,農業節水有空間。利用水價這一經濟杠桿,有利于增強節水的自覺性,激發節水內在動力,且效果比較好。農業水價由于直接涉及到“三農”問題,一直是待破解的難題。從2008年開始,我省按照國家的部署和安排,先后在當陽、遠安等13個縣市區及漳河灌區、引丹灌區等2個大型灌區實施了農業水價綜合改革的試點,農業水價綜合改革持續推進、不斷深化。從試點情況來看,水價改革地區的農業水利工程設施得到了極大的改善,農業水價均達到了運行成本水平。同時農業用水量相對減少,水費支出占生產成本的比例下降,沒有增加農民負擔,達到了農業水價綜合改革試點的目的。

2016年1月21日,國務院辦公廳印發了《關于推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號)。按照這一意見的要求,針對我省目前存在的農田水利基礎設施配套不完善,運行維護經費不足,農業用水粗放、管理不到位,農業水價形成機制不健全,價格水平總體偏低,不能有效反映水資源稀缺程度和生態環境成本,價格杠桿對促進節水的作用未得到有效發揮等問題,以及水資源豐富但時空分布不均所帶來的農業水價綜合改革難度大的難題,由湖北省物價局、省發改委、財政、水利、農業等部門聯合,在調研借鑒省外其他類似地區經驗、充分吸收省內試點取得的寶貴經驗和做法,以及廣泛征求意見的基礎上,研究制定了本《實施方案》。

《實施方案》的出臺,就是要在保障基本用水需求,總體上不增加農民負擔的前提下,通過改革,樹立市場意識、遵循市場規律,使市場在水資源配置中起決定性作用,加快建立健全反映水資源稀缺程度的農業水價形成機制,保障農業水利設施的良性運行,促進農業節水,為實現農業現代化提供水利基礎。

農業水價綜合改革的總體思路

推進農業水價綜合改革的指導思想是全面深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,認真落實湖北省委十屆七次全會決策部署,牢固樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念,緊緊圍繞保障糧食安全和水安全,落實節水優先方針,堅持供需統籌、兩手發力,以完善農田水利工程體系為基礎,以健全農業水價形成機制為核心,以創新體制機制為動力,提高農業用水效率,促進實現農業現代化。為建設富強湖北、創新湖北、法治湖北、文明湖北、幸福湖北和長江經濟帶的發展提供有力保障。

改革要堅持四個基本原則。一是堅持綜合施策。農業水價綜合改革不是簡單的價格問題,必須綜合運用工程配套、管理創新、價格調整、財政獎補、技術推廣、結構優化等多種措施統籌推進改革。二是堅持兩手發力。改革不僅關系到水資源的優化配置,而且涉及廣大農民的切身利益,既要完善農業水價形成機制,使市場在資源配置中起決定性作用,也要建立精準補貼和節水獎勵機制,更好發揮政府作用,保障糧食等重要農作物合理用水需求。三是堅持供需統籌。一方面,強化供水管理,提高供水服務效率;另一方面,把需求管理擺在更加突出位置,全面提高農業用水精細化管理水平,通過“雙側”發力,推動農業用水方式向集約高效轉變。四是堅持因地制宜。我省各地水資源稟賦、灌溉條件、經濟發展水平、種植養殖結構等差異較大,改革不宜“一刀切”,各地須探索符合實際、各具特色的做法,有計劃、分步驟推進。

改革的總體目標是,經過10年左右的努力,在我省建立健全合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制;農業用水價格總體達到運行維護成本水平,農業用水總量控制和定額管理普遍實行,可持續的精準補貼和節水獎勵機制基本建立,先進適用的農業節水技術措施普遍應用,農業種植結構實現優化調整,促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變。到2020年,農田水利工程設施完善的地區率先實現改革目標;到2025年全面完成改革任務。

農業水價綜合改革的基礎

目前,我省農業水價綜合改革的試點盡管取得了一些成績,但全面推廣仍然具有較大的難度。《實施方案》明確要求夯實改革的基礎,主要有三個方面的舉措:

一是健全灌排工程體系。我省現有農田水利工程大多建于上世紀50年代至70年代,普遍存在標準低、配套不全、老化失修、效益衰減等問題,小型灌區和田間工程亟待建設和改造。近年來,農田水利項目縣等項目的實施,對小型農田水利工程的改善起到了明顯的作用,但“最后一公里”問題依然突出,特別是計量設施不配套,國有骨干工程支渠以上計量未實現全覆蓋,末級渠系、小型灌區計量設施普遍缺乏,成為農業水價綜合改革的瓶頸。因此,《實施方案》明確要加快完善大中小微并舉的農田水利工程體系,突出強調完善供水計量設施。針對我省農業灌溉大多以渠道輸水為主,水表、流量計的應用由于成本、應用條件等因素所限,大規模推廣到斗渠口的難度大的狀況,《實施方案》提出采用測控一體化閘門、自動計量量水堰等多種智能計量設施。

二是建立農業水權制度。《實施方案》提出在用水總量控制指標細化分解到各類用水主體,落實到水源,明確水權,頒發用水權證,實行總量控制。針對我省水資源量年際變化大的狀況,在《實施方案》中提出了年度動態水權的做法。

三是提高農業供水效率和效益。就是要強化供水計劃管理和調度,提高管理單位運行效率,強化監督檢查,加強成本控制,建立管理科學、精簡高效、服務到位的運行機制,提高服務質量和水平,保障合理的灌溉用水需求;在提高供水效率的同時,有效降低供水成本。采取財政傾斜政策,提高農業水價綜合改革的積極性。

對農業用水需求側的改革

對農業用水需求側的改革有三方面的要求:

一是在穩定糧食產量和產能的基礎上,根據我省的水資源、土地及氣象條件,因地制宜調整優化種植結構,建立作物生育階段與天然降水相匹配的農業種植結構與種植制度。

二是推廣節水技術,針對我省農作物種植的特點,《實施方案》要求推廣低壓管灌、噴灌、滴灌、微潤灌等節水技術,集成發展水肥一體化、水藥一體化技術。積極推廣農機農藝相結合的深松整地、覆蓋保墑、增施有機肥以及合理施用生物抗旱劑、土壤保水劑等技術,提高土壤吸納和保持水分的能力。因地制宜實行集雨補灌,提升天然降水利用效率。

三是探索創新終端用水管理方式。一方面,鼓勵發展農民用水自治、專業化服務、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農民用水合作組織規范組建、創新發展,并充分發揮其在供水工程建設管理、用水管理、水費計收等方面的作用。通過政府和社會資本合作(PPP)模式、政府購買服務等方式,鼓勵社會資本參與農田水利工程建設和管護。由此解決“誰來管”的主體缺位問題。另一方面,推進小型水利工程管理體制改革,明晰農田水利設施產權,頒發產權證書,將使用權、管理權移交給農民用水合作組織、農村集體經濟組織、受益農戶及新型農業經營主體,明確管護責任,讓受益主體真正把農田水利工程當作自己的“責任田”,由此解決工程產權不清、渠系建后管護缺失的問題。

建立合理的農業水價形成機制

這是農業水價綜合改革的核心內容,發揮市場對水資源配置的決定性作用,必須完善水價形成機制。農業水價既要反映農業供水成本,同時也要反映水資源的稀缺性。所以,要分不同類型、不同作物、不同地區來合理確定農業供水價格。《實施方案》中明確了四個方面的要求:

一是明確價格“誰來定”。《實施方案》明確大中型灌區骨干工程農業水價原則上實行政府定價,具備條件的可協商定價;對于大中型灌區末級渠系和小型灌區農業水價,可實行政府定價,也可實行協商定價。

二是明確價格“怎么定”。農業水價要綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶承受能力等因素合理確定,鑒于這些因素是動態變化的,水價也要適時調整。

三是明確價格“定多高”。針對湖北省水資源豐富的實際,確定湖北省農業水價原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平;部分有困難地區,要采取合理措施保障工程良性運行;承受能力強、水資源短缺地區可以提高到完全成本水價。

四是明確計價方式。《實施方案》要求用水量大或附加值高的經濟作物和養殖業用水價格可高于其他用水類型。對分檔水價,要求逐步實行超定額累進加價制度,合理確定階梯和加價幅度。用水年際變化的地區可結合實際實行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價,用水量受季節影響較大的地區可實行豐枯季節水價。《實施方案》要求水價核定中要加強成本核算。

確保不增加農業用水戶負擔

農業水價改革關系到糧食安全和水安全,關系到“三農”問題,簡單提價農民難以接受,不提價又不利于節水和工程運行,無法反映水資源的稀缺程度。在適當提高農業水價促進節水的同時,又不能直接地增加農戶的實際灌溉成本,必須實施精準補貼和節水獎勵,保障農民在合理高效用水的情況下用得起水,保護農民種糧積極性。為此,《實施方案》提出建立精準補貼和節水獎勵機制。通過靈活的機制、利益的激勵,幫助農民樹立節水增收雙重目標,引導群眾主動調整農業種植結構,減少耗水大、效益低的種植方式和農作物,發展高附加值的經濟作物,實現水價雖提但負擔不增、用水減少但效益增加。在這一“增”一“減”中,不僅切實保障農民利益不受損害,而且讓他們切實感受到改革的紅利,調動農民參與和支持改革的積極性。精準補貼和節水獎勵機制能否真正發揮作用,關鍵是落實資金。《實施方案》明確,財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養護經費、農業灌排工程運行管理費、農田水利工程設施維修養護補助、調水費用補助、高揚程抽水電費補貼、有關農業獎補資金、節能減排資金、部門預算資金等都可以作為精準補貼和節水獎勵的資金來源。《實施方案》對精準補貼和節水獎勵的程序、對象、方式、環節、標準以及資金使用管理等進行了明確。

水價改革的實施路徑

農業水價改革不僅僅是調整農業水價,它涉及農業用水權合理配置、農田水利工程管理、農業種植結構調整、農田水利工程投入等,是牽一發動全身的復雜系統工程。需要在系統設計前提下整體協調推進,才能取得相應成果。《實施方案》將農業水價綜合改革與水利工程管理體制改革、小型農田水利設施建設、區域內水權分解、按戶連片耕種、土地產權制度改革、農村自來水廠運行維護機制改革、基層水利服務體系建立完善、水環境綜合治理、節能減排綜合試點等工作相結合。使得農業水價綜合改革既突出主題,又加強各項改革的相互銜接;既對接國家改革政策,又考慮地方實際和灌區具體條件,注重各項改革的統籌性、協調性和聯動性,綜合施策打好改革組合拳。

我省各地區水土資源、工程類型及配套狀況、灌溉規模、農業生產,以及前期參與的農業水價綜合改革項目的差異性較大,決定了水價改革基礎差異較大。根據這一實際情況,《實施方案》將全省的水價改革分為兩種類型,2008年至2016年期間已經實行過農業水價綜合改革的當陽等13個縣市區和漳河灌區二干渠灌區等2個灌區,以及當地積極性高、并實施過灌區節水改造項目,水利基礎設施良好的石門水庫灌區等7個灌區,作為3至5年完成農業水價綜合改革的區域;其他地區則用10年左右的時間完成。同時根據我省的特點,將農業水價綜合改革從時間尺度上分為4個階段,有序推進。

如何保障《實施方案》順利實施

為了推動各項政策措施落實,《實施方案》從四個方面做出安排部署:

一是落實責任主體。考慮到農業水價綜合改革主要是地方事權,《實施方案》明確市州縣人民政府對本行政區域農業水價綜合改革工作負總責,抓好各項措施落實。其中,制定好的實施方案和年度計劃尤為關鍵,這是各地農業水價綜合改革的頂層設計和行動指南,也將成為考核評價改革工作的基本依據。

二是加強指導協調。農業水價綜合改革任務艱巨繁重,各地情況千差萬別、改革進度不一,為統籌推動改革整體實施,《實施方案》中明確物價、發改、財政、水利、農業等部門要按照職責分工認真履行職責,強化協調配合,加大對各地農業水價綜合改革工作的指導和支持力度,每年向政府報告進展情況。

三是加強宣傳引導與培訓。農業水價綜合改革是一項復雜的系統工程和創新性工作,必須加強宣傳引導,統一思想,凝聚共識,尤其要贏得廣大農民群眾的理解和支持。《實施方案》要求各縣市區政府和有關部門要做好農業水價綜合改革的政策解讀,加強輿論引導,強化水情教育,落實對用水主體的培訓,引導農民樹立節水觀念、增強節水意識、提高有償用水意識和節約用水的自覺性。使社會各界和廣大農民群眾理解改革、支持改革、參與改革,為推進農業水價綜合改革創造良好輿論氛圍。

四是加強檢查督辦。農業水價綜合改革任務艱巨,改革方案需要切實可行并最終實施。《實施方案》要求建立農業水價綜合改革監督檢查和績效評價機制,采取檢查、抽查等方式定期或不定期進行專項督導,把改革進度、成效等作為農業水價綜合改革工作目標考核的重要內容,開展監督檢查和跟蹤問效,定期通報。

責任編輯:zhangl
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